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              DBO模式在基礎設施建領域的應用
              發布時間:2020/9/2

                轉自“同舟共濟建筑創新”公眾號

                  本文根據2019年國家初政策導向,研究DBO模式在基礎設施建設領域的應用。如無特別說明,“社會投資者”、“私營機構”、“社會資本”可以互換使用。

              DBO模式的起源于概念

                  隨著工程項目采購模式的日益發展,最近數十年來在美國、歐洲以及中東等一些國家和地區出現了一種新型模式——DBO(Design Build Operation,簡稱為DBO,譯成中文就是設計——施工——運營)模式,主要應用于基礎設施和公共設施項目。越來越多DBO項目的成功實踐和其經濟高效的運作模式受到了廣泛關注,FIDIC也最新編寫了DBO合同條件,并在2006年年會專門對這一新合同文本的具體內容及實際應用進行了介紹。DBO合同將作為“FIDIC彩虹系列”的新成員,成為繼紅皮書、黃皮書、白皮書后的一款金皮書。

               

                  根據美國審計總署(United States General Accounting Office,USGAO)和美國的PPP國家委員會(The National Council For PPP,USA)給DBO所作的定義,以及FIDIC的DBO專家小組成員、國際建筑工程律師Bernard Ang介紹,DBO模式的基本含義是:一國政府或所屬機構將某些城市基礎設施項目的特許權轉讓給社會投資者,社會投資者獨立或聯合他方組建起項目公司,負責項目的設計和建造,在項目建成后獨立進行項目的管理和經營,并在項目的運營中獲得投資回報和合理利潤。合同期間,項目的投融資全部由政府負責,并且政府在特許權協議中始終保有對這些城市基礎設施的所有權;各環節項目風險由政府和私營機構共同分擔。該合同期滿后,資產所有權移交給公共部門。

               

              DBO模式的特點

                  DBO模式除了具有轉移和降低風險,提高基礎設施項目的運作效率,滿足社會和公眾的需要,促進經濟的發展等作用和特點外,其自身獨具的特點主要表現為:

               

                  2.1 能夠有效地吸引到有經驗的私營機構

                  DBO模式的重心在“運營”環節。一些大型服務基礎設施項目,比如垃圾處理場、焚化場等項目成功的關鍵是能否吸引到有經驗的私營機構。這些私營機構對單個的運營合同招投標興趣不大——在他們既沒有介入也無法控制設施的前期設計和施工的情況下,他們將難以接受長期運營責任和產量規范。

               

                  2.2 優化項目的全壽命周期成本

                  DBO模式決定了私營機構要承擔從設計到建造和運營的全過程,設計——建設——運營一體化的建造模式使項目設計階段與其后各階段的銜接達到整體的統一協調。私營機構承擔運營,更有動力優化設計和施工,使施工工期更為合理,注重工程質量的長期可靠性以減少其運營和維護時的成本費用,最大限度地優化項目的全壽命周期成本。

               

                  2.3 私營機構不存在融資風險,設計建造完成后即能獲得政府支付

                  從合同制定的角度上來說,由于DBO項目不必考慮私營機構在融資、資本性支出的補償等復雜問題,合同結構更簡單,這是DBO與BOT或DBFO根本的區別。在建設期,私營機構設計建造完成后即能獲得政府支付,而不會在設施的使用年限內分攤到運營費用中支付。

               

                  2.4 政府保留所有權和收費權,對項目具有較強的控制

                  DBO與BOT另外一個顯著的區別在于,BOT項目在建設完成之后私營機構即開始運營并取得利潤,在項目運營期結束后再將項目移交給業主,而在DBO模式下,項目在建成后需將整個項目產權移交給業主,經業主審核后,私營機構才能進行項目的經營。因此,DBO模式下政府保留所有權和收費權,增強了業主對項目的控制權。在運營期,政府部門只需要對私營機構的運營服務付費,而無須像在BOT項目中那樣需要考慮對私營機構資本性支出的補償。

               

                  2.5 投標成本高

                  因為DBO模式要求一體化,所以存在招投標過程漫長、投標費用較高等問題。

               

              使用DBO模式的合理性與必要性

               

                  2018年12月29日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定》,在2019年3月全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前,授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元,合計13900億元;授權國務院在2019年以后年度,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額(包括一般債務限額和專項債務限額)。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

               

                  2019年1月15日,國家發展改革委員會在落實中央經濟工作會議精神的具體舉措中指出,基礎設施建設要在資金保障上下功夫,加快發行和用好地方政府專項債券,支持在建工程及補短板重大項目建設。在有效防范風險的前提下,創新基礎設施和公共服務項目市場化運作的盈利模式,加大金融支持力度,充分調動社會資本積極性,更加有效地吸引外商投資。

               

                  因此,在基礎設施領域采用DBO模式具有宏觀上的必要性與可行性。

               

               DBO模式的應用

                  從DBO模式的實踐應用及其特點來看,DBO模式主要適用于通過直接融資(多為政府提供資金或貸款)的公用設施項目,并且這些項目的設計、施工、運營需要集成。這類項目或因項目本身自償性不足,無法吸引私營機構介入;或是政府有充裕的資金來源。就實踐應用而言,DBO模式主要應用于以下類型的項目:

               

                  環保設施

                  比如垃圾處理場、焚化場、廢物轉運站等項目

                  城市水務

                  特別是政府投資的新建水廠、污水處理工程

                  高速公路收費項目

               

                  根據《建筑工程設計文件編制深度規定(2016版)》的規定,建筑工程一般應分為方案設計、初步設計和施工圖設計三個階段。因此,DBO模式下,選擇哪個階段進行采購需要重點考慮。為充分調動私營機構的積極性,建議在方案設計階段就進行采購。同時,由于國內沒有DBO方式的采購文件,采購時應當根據項目的實際情況編制招標文件,具體可以參考FIDIC金皮書、世界銀行發布的招標文件范本。

              DBO模式的延伸模式

               

               

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